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論行政爭議的實質性解決

來源:網絡 作者:江必新 時間:2016-05-05

論行政爭議的實質性解決

 

作者|江必新(最高人民法院副院長)

原載|《人民司法(應用)》2012年第19期

 

 

   當前行政審判熱點難點問題較多,行政爭議的實質性解決是其中的一個。這里重點探討三個問題:第一,行政爭議實質性解決提出的背景及意義;第二,行政爭議實質性解決的基本路徑;第三,實質性解決行政爭議需要注意的基本問題。

 

   一、提出實質性解決行政爭議命題的背景及意義

 

   實質性解決行政爭議是最高法院最近幾年特別強調的一個命題,圍繞這個命題進行了一系列的制度創新和工作機制的改革和完善?;叵胍幌?,近年來最高法院出臺的有關行政審判的司法解釋以及指導性規范文件,都是圍繞這個命題展開的。因此,抓住行政爭議實質性解決,對于我們理解最高法院在行政審判方面出臺的方針政策有重要意義。那么,最高法院為什么要提出這個命題呢?主要有如下背景:第一,我國正處于社會轉型期,由計劃經濟向市場經濟轉型,由封閉社會向開放社會轉型,由傳統的政治體制向新的政治體制轉型。在這個過程中難免會產生各種問題:社會轉型但機制尚不配套;法律體系基本健全但法治尚不完善;宏觀環境較好但微觀環境亟待改善;行政案件日增但審判質效有待提高。在這種形勢下,如果不強調行政爭議的實質性解決,就會產生如下問題:一是如果法院簡單地按法律條文一判了之,就會在司法供給與社會需求間形成尖銳的沖突和矛盾,也就是依法辦事將會與社會穩定和經濟發展發生沖突。盡管我們說依法辦事與社會穩定和經濟發展本質是一致的,但那只是理論上的,實踐中是存在沖突的。第二,如果不尋求行政爭議實質性解決,就會造成官了民不了的現象。去年有的地方行政案件占全部訴訟案件的比重只有2%左右,但行政案件申訴率為10—20%,有的地方更高,有的地方上訴率和申訴率達到80%甚至90%以上,這說明官了民不了的現象大量存在。第三,如果不尋求行政爭議的實質性解決,真正受損害的是行政相對人;法官一判了之,讓相對人去找行政機關解決,而行政機關處于強勢地位,相對人如何能夠在沒有法院介入的情況下保護自己的權利。正是基于這些考慮,最高法院要求行政審判工作一定要在實質性解決行政爭議上下功夫。

 

   提出行政爭議的實質性解決的意義在于:第一,有利于真正維護人民群眾的合法權益。維護人民群眾合法權益,是胡錦濤總書記在接見大法官大檢察官時提出的要求。這是人民法院的重要使命。第二,有利于協調官民關系,只有行政爭議得到實質性解決,才能從根本上實現官民關系的和諧。第三,有利于推進實質法治主義。這與世界法治潮流是相吻合的,實質法治主義追求的不僅是過程而且是結果的正義,不僅要做到表面的合法,而且還要符合社會對公平正義的認識,符合社會公認的核心價值。第四,有利于減少社會矛盾,維護國家長治久安。

 

   二、實質性解決行政爭議的基本路徑

 

   實質性解決行政爭議既要關注工作層面的問題,又要關注制度建設的問題;既要解決理論與觀念問題,又要解決實際應用問題;既要注重工作作風的轉變,又要注意體制機制的完善。

 

   第一,關于行政案件的受理問題。目前,絕大多數地方法院都積極受理行政案件,但也有一些法院不愿意受理行政案件,認為多一事不如少一事。筆者認為,應當嚴格依照法律規定受理行政案件。因為,其一,近年來最高法院辦理的申訴案件,60%屬于地方法院不受理的案件。有的法院認為一個案子難辦,不受理就與法院無關,這只是一廂情愿。法律明明規定可以受理的案件你不受理,人家就要申訴就要上訪,具有正當性理由,法院怎么脫得了干系?其二,一旦出了問題問起責來,板子仍然打在法院身上。有個地方,當地黨政要求法院不受理某類案件,有的還發了文,結果導致當事人圍困法院達三個多月。有的當事人到天安門廣場上訪并制造了不良影響,最后追究責任,法院院長和庭長都受到處分。因為法院確實違法不受理案件,有苦說不出。其三,根據經驗,越不積極受理行政案件的地方問題越大,因為一些地方行政機關認為沒有司法審查的壓力,行為更無羈束,司法環境就越來越壞;反而案件多的地方,如山東等地,案件受理越多,受干預的現象反而減少。官司輸多了,當地領導也就有了相應承受能力,自然不會對此過度反應,也不會利用職權來干預法院判案。而受理案件越少,當地領導越為重視,怕輸官司,就會運用各種手段進行干預。

 

   對于行政案件的受理,需要強調以下幾點:

 

   (一)受案范圍要逐步擴大。民事審判不存在受案范圍問題,原則上只要構成民事爭議起訴到法院,法院都要受理,不受理要有明確的法律根據。行政案件不一樣,因涉及司法對行政監督的范圍和力度,就有一個案件受理問題。具有下列情形之一的案件就不能受理:1.具有高度政治性,無法進行合法性判斷的案件,如以國防外交行為為訴訟對象的案件。2.行政機關的內部行為,如對公務員的處分等。3.對法律明確規定由行政機關作出最終裁決的行為提起訴訟的案件。4.已經存在有效救濟途徑的爭議,如通過仲裁或其它方式能夠解決的行政爭議可以不受理。


 

   不斷擴大受案范圍是趨勢。目前,行政審判中法院對規范性文件沒有審查權,不能宣布規范性文件無效,如果該規范性文件與上位法相沖突,我們可以不適用它而適用上位法。但是,在沒有上位法的情況下,對明顯不合理的規范性文件能否行使司法審查權,能否照這個明顯不合理的規范性文件辦?這一點需要通過修改行政訴訟法來達成。

 

   (二)行政訴訟原告資格要逐步放寬。這涉及對相對人權益的保護問題。權益有幾個層次:一是基本人權,二是合法權利,三是合法利益。這幾個概念是有區別的。有的案件只有侵犯當事人的合法權利時,當事人才能起訴,不能擴大到合法利益,否則會導致訴訟過濫。有的案件要放寬到權益保護。目前行政訴訟法規定的保護范圍只限于人身權和財產權,實際上除了這兩種權利外還有相當多的權利,那為什么我們只保護人身權和財產權呢?可能與制定行政訴訟法時專家背景有關。在民法專家眼里,除了人身權和財產權就沒有別的權利了。因此我國行政審判只保護人身權和財產權。后來司法解釋進行了延伸,除涉及政治權利外,其它權利如受教育權、勞動權等都間接涉及人身權和財產權,都應予以保護。所以,不能再拘泥于行政訴訟只保護公民人身權和財產權的傳統思維,從而限制行政案件的受案范圍。此外,還要注意對利益的保護。如果行政行為影響當事人的正當利益、合理利益,通常也是可以向法院提起行政訴訟的,但各國都有保留。比如反射利益,原則上間接利益、比較遠的利益受到影響是不能提起訴訟的。比如,張三欠李四錢未還,張三違法被行政機關處以罰款,使本來可以還的錢因繳納罰款而不能及時歸還。此時李四是否受到不利影響,就是受到了不利影響,但能否起訴?不能。因為受到影響的利益是反射利益。另外,還有一些涉及環保的案子,行政機關審批核電站,周邊當事人認為對其利益產生影響,能否起訴?總之,這類案件不同國家看法并非一致。

 

   我國行政訴訟的目的,既有監督行政機關依法行政的目的,也有保護公民法人和其它組織合法權益的目的,還有解決行政爭議的目的。價值目標不一樣,制度選擇就不一樣。如果我們以監督行政機關為行政訴訟的主要目的,顯然不太在意原告與被訴行政行為的利害關系問題。但如果我們以保護公民權利為核心價值目標,就要看起訴人有無訴訟利益。如果我們以解決行政爭議為目的,也不會太在意原告與被訴行政行為有無利害關系。

 

   還有一個問題,在行政訴訟中,作為行政主體的行政機關不能作為行政訴訟原告,即是說只允許民告官,不允許官告民,這是我們目前的做法。實際上,在有些國家既允許民告官,也允許官告民。我們現在遇到很多行政合同案件,行政合同糾紛中不完全都是行政機關不履行合同,有時相對人不履行合同,這時就需要行政機關一方提起行政訴訟。所以,《國有土地上房屋征收與補償條例》規定“征收主體與被征收人達成補償協議后,一方不履行協議,另一方可以向人民法院提起訴訟”,有人認為應是民事訴訟。實際上把房屋征收糾紛搞復雜了,在這一過程中既有行政訴訟,也有民事訴訟。因此,今后解決原告資格問題還要考慮解決官告民的問題。在美國,大量行政案件都是官告民,政府侵犯老百姓利益的較少,反而管理相對人不履行義務的較多。

 

   (三)起訴期限問題。對起訴期限的限制要正當合理。我國現在規定的起訴期限比較亂,有一般規定,也有相當多的特殊規定,而且這些特殊規定取決于單行法律法規的規定,有規定5天、10天、15天、一個月甚至半年的,這么多期限的規定都具有合理性嗎?實際上經不起推敲。期限規定短了,原告容易超過,如不受理他的案子,他就可能去上訪,如果實體上他確有理由,最終還得有救濟辦法。但是,不設期限也不對,不能讓一個爭議長期存在下去,法律關系長期處于不穩定狀態。所以,應當是設期限但不能太短。從世界各國情況看,我國規定的行政訴訟起訴期限較短。在行政相對人素質普遍不高,不懂得及時行使訴權維護自己權益的情況下,如果起訴期限規定得太短且長短不一,顯然弊多利少。所以,我們在審查起訴期限時要注意看超過期限是否因為當事人過錯造成的。如果耽誤起訴期限完全可歸責于起訴人,應當予以駁回。如果是因行政機關甚至法院有意制造陷阱,就不能以起訴逾期為由駁回起訴。

 

   (四)復議前置問題。當事人對行政行為有異議的,法律一般規定可以選擇救濟途徑,既可申請復議也可訴訟。但有的法律規定當事人對行政行為提起訴訟,必須先向特定行政機關申請復議,仍然不服才能提起行政訴訟。我們認為,法律規定復議前置的應當按照法律規定辦,沒有法律規定復議前置的,應當給予當事人復議和訴訟的選擇權。有的地方法院為了減少麻煩,對當事人的起訴一律要求先復議,這是不恰當的。當然,哪些行政爭議應當設為復議前置,哪些行政爭議應當設為復議選擇,應當有一個統一的標準,并且有正當理由支持。

 

   (五)適格被告問題。在決定一個行政案件是否受理時,通常還要看被告是否適格?,F行行政訴訟法對被告的確定也不盡科學,需要在以后立法中進行調整。被訴行政行為很復雜,有的是行政機關聯合作出的,有的是上級行政機關批準下級行政機關以自己名義作出的。在復議案件中,復議機關維持原具體行政行為的,原行政機關為被告,改變原行政行為的復議機關當被告,這就造成相當一些復議機關不愿意改變原行為,以免當被告。而且我國現行行政執法考核機制也存在一些問題,只看你當了幾次被告,被訴幾次,而不論行政行為是否合法正確。筆者認為,應當規定只要經過復議,不管是維持還是改變原行政行為,復議機關都是不可或缺的被告,以促使復議機關認真履行復議職責,從而減少行政爭議。

 

   第二,關于行政案件的審理問題。審理環節有許多問題需要我們研究,許多糾紛之所以沒有得到實質性解決是因為審理工作沒有做好,有以下問題值得總結:

 

   1.要優化庭審結構。一些法院的庭審程序過于形式化,簡單套用民事訴訟程序,實際上走過場。優化庭審程序就是既要使庭審能夠真正解決當事人有爭議的問題,又要節省審判資源。有的地方開個庭把大量時間花在向當事人交待權利、宣布紀律等方面,一個庭開下來,樣子形式倒做足了,但沒有解決實質問題。此外,還要改善庭審結構?,F在所有的行政案件都適用一個審理模式,事實上行政訴訟的類型是多種多樣的,有的是訴不作為,有的訴作為;有的要求行政機關做出一個行為,有的是要確認法律關系是否存在。案件類型不同,庭審模式也不應一樣,而庭審卻千篇一律,沒有針對性,這就需要根據不同的訴訟類型設計不同的庭審結構。

 

   2.要強化法官對庭審的主導功能。行政訴訟與民事訴訟不同,雙方當事人的實際地位是不對等的,存在一方對另一方的天然強勢,行政機關對比行政相對人據有強大的優勢地位,如果法官不發揮主導作用,這種不平等的地位就會加大。西方的民事訴訟中,法官中立性很強,比較超脫,但在行政訴訟中,像象法國、德國等國,法官的主導作用實際上表現得很充分。

 

   3.要加重法官的釋明義務。在行政訴訟中,行政機關擁有廣泛資源,對法律規范的掌握也比較充分,而相對人則沒有那么多資源和能力,因此,要實現行政主體與行政相對人實質對等,必須強化法官的釋明義務。比如法官在要求當事人做選擇時須講明選擇的法律后果,講清相關的法律規定,否則相對人的選擇就是一種盲目選擇,并不能體現他的真實意志。

 

   4.要強調法官依職權調取證據的責任。在行政訴訟中,相對人調取收集證據的能力不能與行政主體相提并論,行政主體有強制力保證其調查取證,相對人則無此能力,而且現在給律師發調查令還處于爭議之中,在這種情況下,不強調法官依職權調取證據,而僅憑現有證據就下判,可能對相對人不利,也不利于行政爭議的實質性解決。

 

   5.要建立合理的行政訴訟調解制度。過去我們不敢談行政訴訟的調解,這與立法有關,主要是因為在立法時,接受司法審查的行政行為主要是行政處罰,是否處罰、處罰多少,由公權意志所支配,沒有太多調解余地,而且法院不得干預行政自由裁量權,因此也就沒有調解的必要。在當時的背景下不適用調解是有道理的。如今隨著行政訴訟受案范圍的擴大,有大量不同種類的行政行為被訴,尤其行政合同糾紛,就需要調解。另外,現在對行政行為司法審查的程度也加深了,過去認為不可逾越的對自由裁量權的審查也被突破,對濫用自由裁量權的行為法院也可以判決撤銷。在對這些案件的審理中,經常會發現大量行政行為并非屬于非黑即白的問題,行政機關既可這樣處理也可那樣處理,這樣調解的空間就出現了。而且這種調解如果在公正的法官的主導下,有利于爭議的實質解決。

 

   6.要完善行政審判的協調機制。對行政案件如果簡單下判,通常會面臨諸多難題,特別是目前法律沒有規定調解的情況下,建立協調機制是必要的。如果解決了當事人的請求,讓當事人主動撤回起訴或上訴,這實際上有利于案結事了。因此,有必要強化行政訴訟的協調機制。當然,協調機制的運轉也可能存在法官“幫強不幫弱”或久拖不決等問題,要注意防止它可能產生的負面影響。

 

   第三,關于行政案件的裁判問題。行政訴訟法規定的裁判方式比較單一,只有撤銷、變更和履行判決以及重作判決,沒有確認判決、駁回訴訟請求判決。最高法院通過司法解釋,增加了確認判決、駁回訴訟請求判決。尤其是確認違法判決,可以既保留行政行為效力,又能平息原告怨氣,還能為原告申請國家賠償提供條件。目前,還有兩個問題需要進一步解決。一是合理調整變更判決的適用范圍。過去變更判決只適用于行政處罰顯失公正的情形,現在我們感到許多真正需要進行變更判決的事項法院卻沒有權力,反而行政處罰顯失公正進行變更并不迫切,如我們將罰款數額進行變更,將處罰種類變更,有司法權替代行政權的嫌疑。而且這種變更難以得到行政機關的執行,如果行政處罰存在濫用職權的情形,不如撤銷行政機關的處罰,讓它自己去重做,省得法院自己去執行。那么,哪些方面真正需要適用變更判決呢?我們認為是涉及行政機關的裁決權和確認權的案件。如行政機關對土地的確權,這類確權的行為實際上是對民事權利的處理,本質上屬于司法權。行政機關確權錯誤法院可以變更本來順理成章的,既不產生執行問題,也不產生司法權侵犯行政權的問題。還有涉及行政裁決行為的案件,行政機關以中立身份對平等主體之間的民事爭議進行裁決,如有關侵權的裁決,有關賠償的裁決等。這類裁決權本來也屬于司法權范圍,為了節約資源,將這個權力轉讓給行政機關,由行政機關進行初裁,如初裁錯誤,法院進行變更也是當然之舉,根本不存在司法權侵犯行政權的問題?,F在,由于法院沒有變更權,行政裁決錯誤的,法院只能撤銷行政機關的裁決讓其重作;如果行政機關不重作,當事人申請法院強制執行,實際上法院難以強制執行。有一個案子前前后后幾十個裁定,但仍沒有將爭議了結。所以,司法審查真正需要的是對確權行為和裁決行為的變更權。

 

   二是適當擴大課以義務裁判的適用范圍。在不作為案件中,法院能否直接判決行政機關為一個特定的行政行為即為課以義務的判決?課以義務的判決與一般的給付判決不一樣。如當事人申請行政機關頒發許可證或執照,法院經過審查,認為申請人的請求理由成立,行政機關沒有自由裁量余地,可以判行政機關為一定行為。在這種情況下可以有兩種判法:一是限定行政機關在多少日內對爭議事項作出一個決定或給一個答復,這在理論上講屬于一般的給付訴訟。對給付訴訟而言,只要求行政機關必須作為,至于行為內容法院在所不問。二是判令行政機關作出一個具有特定內容的行政行為,這就是課以義務判決。在域外,有的國家規定了課以義務之訴,有的沒有,我國過去沒有規定課以義務之訴,行政訴訟法只規定判決行政機關履行法定職責,判決履行法定職責是否包括課以具體義務,學術界有爭議。2010年,最高法院發布有關審理行政許可案件的司法解釋,對這個問題有了基本結論,即法院在特定情況下可以作出課以義務的判決。因為有時一般的給付訴訟可能增加當事人的訴累,不能促成行政爭議的實質性解決。當法院對事情原委看得很準,行政機關沒有選擇余地的情況下,徑直確定行政機關的義務,就能達成爭議的實質性解決。當然,課以義務判決要符合以下要件:一是原告的請求符合法律規定;二是行政機關對該問題沒有自由裁量權。由此,課以義務之訴在行政許可訴訟這類狹小的范圍內得到突破,將來應從制度層面擴大其適用范圍。

 

   第四,行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟的關系問題?,F實中,許多行政爭議之所以得不到實質解決,是因為有的行政訴訟與民事訴訟和刑事訴訟交織在一起。

 

   關于行政訴訟與民事訴訟的關系。近年來,行政訴訟與民事訴訟交織的案件越來越多,當出現這種案件時,有多種處理辦法。第一種是涉及行政機關處理的民事爭議,則通過直接增加法院的變更權來解決。如對行政裁決進行變更。第二種是通過行政訴訟附帶民事訴訟的方式來解決。行政訴訟與民事訴訟相對獨立又有一定關聯性,為避免行政判決與民事判決相沖突,可以通過這種方式來解決。同時也節約司法資源,避免當事人打了行政官司又打民事官司,徒增訴累。第三,當行政訴訟與民事訴訟關聯性不大時,可以通過分別進行來解決。為避免判決沖突,可考慮由同一個法院來審理兩個案件。這里有一個誰優先的問題,是行政訴訟優先還是民事訴訟優先?這要視其法律關系具體問題具體分析??偟脑瓌t是,如果一個案件的裁判需要以另一個案件的裁判為前提的,那么,另一個案件的審理和裁判就應當優先?,F實中,并不是某個民事案件當然就是行政案件的前提基礎,也不是所有的民事案件都要以行政案件為前提基礎,因此,不存在行政訴訟或民事訴訟絕對優先的問題。比如,當事人既對林權頒證不服,又存在權屬糾紛,先打哪個官司?我們認為,如果林地權屬本身有問題,應先打民事官司,再打行政官司。即先確權,民事判決確權后,再要求行政機關根據該判決變更權屬登記。如果先打行政官司,撤銷登記行為,但權屬仍沒有得到解決,如果通過民事訴訟確定權屬,有可能證明先前判決撤銷登記錯誤,又要通過審監程序予以改正。這里有一個糾結的問題,即行政行為效力問題。行政機關已作出一個登記行為,法院能否作出一個與生效的登記行為相反的裁判?我們認為登記行為在法律上是一個準行政決定,其包括通知、證明、確認以及登記等等。一個準行政決定的效力與標準行政的行政決定效力是不一樣的。一個完整行政決定的效力具有羈束力,不僅羈束行政機關也羈束法院,法院不能在民事訴訟中作出與其相沖突的裁判。登記行政行為作為準行政決定,不具有這樣的效力,其效力是有限的,應當允許行政機關根據后來的民事裁判來變更登記內容,如行政機關拒絕變更,當事人再提起行政訴訟,這樣既在法理上理順,又避免來回折騰。這里需要注意的是,不要把登記行為與審批行為混同起來,審批行為是一個完整的行政行為,對法院裁判具有羈束力,在這種情況下,就得先通過行政訴訟解決審批的合法性后再通過民事訴訟解決權屬問題。

 

   有一個問題需要探討,就是在審理民事案件中遇到行政行為是否合法的爭議,這個時候如何處理?一種情況是,如果爭議的行政行為存在重大明顯違法,在法理上可視這個行政行為為無效行為,既然是無效行為,就沒有任何效力,對任何人和機關都沒有羈束力,法官在民事訴訟中可以根據審理情況直接確認行政行為無效。另一種情況是,民事案件中遇到的行政行為是否違法存在爭議,只能通過行政訴訟程序予以判定。如果這種行政行為屬于可撤銷行為,在撤銷前是有效力的(即羈束力、確定力、執行力),民事法官不能無視這樣的行政行為效力,不能作出一個民事裁判與這個行政行為相沖突。在這個時候,就應當中止民事訴訟,讓當事人先打行政官司。當然,有一個前提,就是沒有超出行政訴訟起訴期限。如果超出行政訴訟起訴期限,且這個超期可以歸結于當事人自身原因,那么,民事訴訟就要受已生效的行政行為羈束,即使行政行為存在一般違法情形,民事裁判也要以這個行政行為為基礎作出。這是民事審判應當注意的問題。

 

   關于行政訴訟與刑事訴訟的關系,二者也有一個誰優先的問題。許多人認為刑事訴訟當然優先行政訴訟。事實上,不能一概而論。有的刑事訴訟需要等待行政訴訟確認,特別是違法犯罪需以違反行政法律規范為構成要件的,必須進行行政訴訟再進行刑事訴訟。有的時候,行政訴訟必須以刑事訴訟為前提,如行政處罰中,當事人究竟構成違法呢還是犯罪?根據行政處罰法的精神,對一個人不能既判處罰金又處罰款,在罰金與罰款問題上,原則上需以刑事訴訟法優先??梢?,行政訴訟與刑事訴訟關系也不是恒定誰優先誰斷后,要具體問題具體分析。另一個問題是在刑事訴訟中如何對待行政行為的效力?一些法官在刑事訴訟中非常不尊重行政機關的行政決定,喜歡用自己的判斷取代行政機關的決定,特別是在審理經濟犯罪案件中,常常以自己的判斷否定行政機關的判斷。應當注意的是,有些行政行為對刑事訴訟沒有羈束力,比如準行政決定。但是,一個標準的行政決定是具有法律效力的,對刑事訴訟具有羈束力。行政機關在某些情況下有優先判斷的權力,且有些權力是專屬行政機關的,對這些事情的判斷非刑事法官的長處,比如營業執照的性質,要宣布執照無效,不是刑事判決能夠解決的,必須由行政機關來決定。

 

   三、實質性解決行政爭議需要處理好的幾個關系

 

   要推進行政爭議的實質性解決,除了完善制度外,在工作層面也要進行調整。

 

   (一)處理好司法權與行政權的關系

 

   雖然我國不搞三權分立,但我國的立法權、司法權和行政權不是混合的,三個權力的分工是客觀存在的。司法權不能僭越行政權,是任何國家都奉行的準則。那么,哪些情況下司法權不能僭越行政權呢?要求得行政爭議的實質性解決,某種程度上要求司法之手伸得長一些,否則就解決不了問題,但司法之手伸得太長就會發生權力僭越的問題。第一,不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的事法院不好管,比如政策性強、難以進行合法性判斷的事。第二,在合法性審查中要注意審查強度,在涉及自由裁量權的時候不能用自己的判斷代替行政機關的判斷,要尊重行政機關的自由裁量權。第三,在多數情況下,法院不能代替行政機關作出決定,要尊重行政機關的首次判斷權。

 

   (二)處理好司法程序與訴訟類型化的關系

 

   強調訴訟的規范性、統一性具有合理性,但一定要注意類型化,注意具體問題具體分析。過去行政訴訟主要拘泥行政處理這個類型,現在被訴行政行為類型已大大拓展,有形成訴訟、給付訴訟、課以義務訴訟、確認違法或無效訴訟,等等。訴訟類型不同,受理條件、審理方法、裁判方式以及執行方式都不盡相同。一些案件審理效果不好,一個重要原因是沒有對案件進行類型化審理。因此,有必要對不同類型的訴訟設計不同的受理條件、庭審方式和裁判方式。

 

   (三)處理好客觀真實與法律真實之間的關系

 

   在以往的行政訴訟中,為了追求客觀真實,對當事人提交證據的時間基本不予限制,甚至當事人舉不舉證都無所謂,法院可以超職權主義理念去收集證據。一個時期以來,在行政審判方式改革過程中,又按照當事人主義確定了訴訟規范,規定了當事人的訴訟義務,規定了舉證期限。凡是沒有在舉證期限內提交證據的,法院按照舉證規則直接判決,這樣做有利于提高效率,有利于減輕法院負擔,但也暴露出一些問題,即難以做到案結事了,當事人從實質公正出發,判后不斷上訪、申訴,這就造成形式公正與實質公正的脫節。

 

   如何處理好客觀真實與法律真實之間的關系?我們認為,還是要規定或指定舉證期限,違反法律規定的義務該舉證不舉證的,就應承擔敗訴風險。但是,有正當理由,不能歸責于當事人自身的原因超過舉證期限的,就不能簡單因為超期而失權。證據規則應當制裁那些確實不履行訴訟義務,故意不提交證據給訴訟出難題的人。對于有利于發現客觀真實的證據,不能簡單拒絕,應具體問題具體分析,不能走極端。

 

   (四)處理好協調、調解與依法裁判的關系

 

   和為貴是中華民族的核心價值之一,訴訟中著重調解是人民法院的優良傳統,但調解也有弊端,裁判也有長處,故當調則調,當判則判。在強調調解時也要考慮到調解可能出現的弊端,在防止這些弊端的前提下強化調解。行政訴訟法規定不能適用調解,但沒禁止協調。但協調同樣有可能出現弊端。例如有些法官對案子反復協調,久不結案;有些地方法院領導怕得罪行政機關,指令無原則地協調,有的甚至幾個月甚至數年。近年來相當部分當事人上訪的原因就是法院對案子久拖不決,有些案子在協調中往往犧牲當事人的利益。所以,無原則協調必須避免。強制調解、違法調解、虛假調解必須堅決制止。協調必須堅持自愿原則,堅持合法性原則。

 

   (五)處理好案外協調工作與堅持司法原則的關系

 

   在當前背景下,強調在一些案件中做案外協調工作,以實現法律效果與社會效果統一是完全必要的,但這項工作做得過頭了也會適得其反,容易給當事人造成法律是橡皮荕兒的印象,可這樣也可那樣,其結果就是個案可能了結了,但給社會帶來的價值導向有負面效應,沒有彰顯法律的原則性,如此越調糾紛越多,因為法院沒有給社會一個明確的準繩。所以,我認為,一方面要強調案外協調,另一方面也要遵守司法的原則性。國外不少國家學習東方經驗推行調解,但沒有完全照搬中國的經驗。不少國家的做法是,在糾紛進入法院訴訟前,通過各種途徑進行調解,甚至借助各個方面的力量來進行多渠道調解,但一旦進入審理程序就不再調解了,就要依法裁判,除非當事人主動和解。訴訟前的調解方案不得讓審理法官知道,以保持審理法官的獨立性和中立性。我們認為,這個機制一方面強調了調解,另一方面也堅持了司法的原則性。當然,國外的這個做法能否完全為我國所借鑒,還須進一步研究,但我們認為,有條件的法院可以把協調過程盡量前置,在立案階段多做協調工作,一旦進入訴訟,就不要過多地協調了。

 

   (六)處理好司法與行政的良性互動

 

   最高法院為了減少行政審判的阻力,改善司法環境,實現法律效果與社會效果的統一,曾經在一段時間強調司法與行政的良性互動,不少地方也做得不錯,但現在看來有些地方做得有些走樣。有的地方法院與行政機關互動密切,讓原告一方當事人產生合理懷疑,損害了司法的公信力。所以,我們認為審判機關與行政機關搞良性互動時應當遵守一定的規范,注意維護法院的中立形象,決不能以犧牲公信力來搞良性互動。

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