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開發區管委會及其職能部門的行政訴訟被告資格研究

來源:網絡 作者:未知 時間:2016-05-06

開發區管委會及其職能部門的行政訴訟

被告資格研究

 

作者︱楊如冰 宋冬梅(德州市中級人民法院)

原載︱《山東審判》2013年第4期

 

我國開發區的種類很多,從功能上來講,大致包括經濟技術開發區、高新技術開發區、保稅區、出口加工區、邊境經濟合作區和旅游度假區。從級別上來講,又可以分為國家級、省級和省級以下開發區。這其中,數量最多、發展最快的當屬經濟技術開發區和高新技術開發區。雖然它們的名稱各不相同,但存在一個共同點,就是都設立了管理委員會作為日常工作的管理機構,且不少管委會行使一級政府的綜合職權。本文僅以最為常見的經濟技術開發區和高新技術開發區為例,討論開發區管委會及其職能部門在行政訴訟中的被告主體資格。首先以一起行政征收案件的審理引出所要探討的問題。

 

  一、聚焦個案:開發區管委會及其職能部門的尷尬地位

 

  原告王某與曹某曾為夫妻,在山東德州運河經濟開發區內居住。二人婚后生育一女孩,在不符合二胎生育條件的情況下,2009年3月29日曹某又生育一女孩。2011年7月14日原告王某與曹某登記離婚。2012年3月16日被告山東德州運河經濟開發區管理委員會社會事務管理局(以下簡稱運河管委會社管局)以原告王某為被征收入作出德運計生征決(2012)08號社會撫養費征收決定書。原告王某不服該決定,經復議維持后在法定期限內向法院提起行政訴訟。德城區人民法院經審理認為,被告運河管委會社管局作出的征收決定并無不當,對該征收決定予以維持。王某不服向德州市中級人民法院提起上訴,中院經審理后認為,被上訴人運河管委會社管局不是適格行政主體。社會撫養費的征收主體應是縣級計劃生育行政部門。被上訴人無證據證明其具有相應行政職權。在沒有法律、法規的明確授權的情況下,被上訴人不能以其自身的名義對外行使征收職權,因此,被上訴人作出的征收決定不合法,依法應予撤銷。據此,德州市中級人民法院作出如下判決:撤銷被上訴人作出的德運計生征決(2012)08號社會撫養費征收決定。

 

  從上述案例的審理結果來看,涉案行政行為被撤銷主要是因為被訴機關不具有征收社會撫養費的法定職權,不是適格行政主體。那開發區管委會及其職能部門是否具備行政訴訟被告主體資格?以案例中的山東德州運河經濟開發區(以下簡稱運河開發區)為例,其前身是德州商貿開發區,2006年4月經山東省政府批準為省級開發區。自成立后,該區管委會就和該區工委代表市委、市政府對該開發區實行統一領導和封閉管理,在開發區內行使市級管理權限。這就形成一種尷尬局面:運河開發區是由德州市政府設立的非正式行政區,位于德城區政府管轄的行政區域內,但是運河開發區不適用德城區政府制定的行政規范,也不受德城區政府的管理,在本轄區內管委會以自己的名義對轄區行使的是綜合管理職權,類似于一級人民政府;其次,雖經省政府批準,但運河管委會及其職能部門的設立仍缺乏法律、法規或規章的授權,其在日常工作中的執法權并沒有合法權力來源。開發區的日常管理陷入一種尷尬的境地。

 

  二、現實爭議:開發區管委會及其職能部門被告資格的困惑

 

  按現行行政訴訟法的規定,行政主體等同于行政訴訟被告。行政主體只有以下兩類:行政機關和法律、法規授權的組織。開發區管委會明顯不屬于其中之一。但開發區管委會及其職能部門卻都以自己的名義在行使職權,他們屬于哪一類行政主體,被告資格如何界定?要弄清楚這個問題,首先要分析一下開發區管委會的法律地位。

 

  (一)開發區管委會的權力來源

 

  《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)沒有關于開發區管委會的規定,說明其不是一級人民政府。有人認為開發區管委會是派出機構,但派出機構行使的是單一授權,一般不以自己名義行使職權;而開發區管委會大部分都以自己的名義對外行使職權,并且職權的內容也十分廣泛。還有人認為開發區管委會是為法律法規授權的組織或委托的組織。但現實中,很多級別較低的開發區管委會都欠缺法律法規授權這一重要條件。同時開發區管委會也不符合受委托組織以委托的行政機關的名義行使職權的特點。

 

  (二)各類開發區不同的法律地位

 

  筆者認為,單純將開發區管委會劃歸為一類行政主體過于籠統,不同開發區管委會的設立主體、發展規模、管理內容都不盡相同,但是否具備行政訴訟被告資格,筆者試圖根據其設立的權力來源和管理范圍上分別予以定位。

 

  1.國家級經濟技術開發區管委會屬于派出機構?!秶医洕夹g開發區管理機構職責》第32條明確規定:“國家經濟技術開發區由所在市人民政府領導,實行中國經濟特區的某些政策和新型管理體制,市政府在開發區設立管理委員會,作為市政府的派出機構,代表市政府對開發區的工作實行統一領導和管理,協調各部門、各單位與開發區有關的工作?!币虼?,國家級經濟技術開發區屬于派出機構,在法律、法規授權范圍內,具有被告主體資格。

 

  國家級高新技術開發區屬于規章授權的組織?!秶腋咝录夹g產業開發區管理暫行辦法》屬于部門規章,其第8條規定:“開發區管委會作為開發區日常管理機構,可以行使省自治區、直轄市、計劃單列市人民政府所授予的省市級規劃、土地、工商、稅務、財政、勞動人事、項目審批、外事審批等經濟管理權限和行政管理權限,對開發區實行統一管理”。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第20條的規定,國家級高新技術開發區屬于規章授權的組織。因此,在規章授權職責范圍內具有被告主體資格。

 

  2.省級開發區管委會的法律地位要分不同情況討論。第一,制定了開發區管理條例等地方性法規的,條例授予開發區管委會相關行政職權的,在授權范圍內,該管委會屬于法規授權組織,具有行政訴訟被告主體資格。第二,沒有制定統一的開發區條例等地方性法規的,設立的開發區管委會因缺少法律法規授權這一要件,應屬于受委托的組織,不具有被告主體資格。

 

  3.省級以下開發區管委會不具備行政主體資格。在各市縣區、鄉鎮上還存在不少的級別較低的開發區,雖稱是受一級人民政府的授權,但這種授權均缺乏法律依據,應當視為委托組織。如縣級開發區,因其是由縣政府發布的條例設立,等同于委托,因此其不具有被告主體資格。

 

  4.關于開發區管委會的職能部門。筆者認為,在現有的被告資格認定標準下,無論哪種級別的開發區管委會,其自身的行政主體資格都尚不好確認,即使可以認定為派出機構或法定授權組織,其職能部門作為派出機關或授權組織的內設部門也不具有被告主體資格。

 

  三、訴訟難題:被告資格認定標準存在爭議,明確開發區管委會及其職能部門的法律地位仍無法判斷適格被告

 

  開發區管委會的法律地位不明,導致開發區管委會的被告資格認定模糊。進一步講,即使開發區管委會的法律地位能夠確認,也只能在法定授權范圍內確認開發區管委會被告訴訟資格,但是在授權范圍外管委會作出行政行為或職能部門以自已的名義作出行政行為的情況下,被告資格如何確認?這就又回到了行政訴訟被告資格認定標準這個根本性的問題上。

 

  我國對行政訴訟被告資格認定的兩種聲音:

 

  1.主體標準論。即“誰主體,誰被告”。這是目前我國法學理論界和司法實務部門判定行政訴訟被告資格所遵循的主要規則。持此觀點的學者認為,只有行政主體才能成為行政訴訟的被告。[1]

 

  2.行為標準論。即“誰行為,誰被告”。行政主體與行政法的關系只能是行為與規范的關系。[2]在行為標準論的框架下,確定行政訴訟的被告是以行政行為為標準,不考慮行為機關是否具有行政主體資格。[3]

 

  四、利弊權衡:對行政訴訟被告資格認定問題上適用主體標準論的反思

 

  (一)適用行政主體確定被告存在的弊端

 

  法學理論界和司法實務界多以主體為標準來判定行政機關是否具備被告資格,主體標準在行政訴訟初期是具有積極意義的,但行政訴訟經過這些年的發展,在被告認定問題上適用主體標準的問題也慢慢凸顯出來,因此有必要對主體標準論進行深刻的反思。

 

  1.適用主體標準不符合以人為本的觀念?,F代社會提倡以人為本,方便行政相對人行使訴權應是其中的一方面。由于當事人個體的主觀認知程度、法律知識的掌握水平參差不齊,要求原告在起訴時就能夠確認作出行政行為的機關是否具備行政職權不太現實。雖然法院有通知原告更換適格被告的義務,但這無形中為行政訴訟設置了障礙,增加了行政相對人的心理負擔,不利于訴訟的順利展開。

 

  2.適用主體標準會縮小法律規定的行政訴訟被告范圍。行政主體包括行政機關和法律、法規授權的組織,但按照《行政訴訟法》第25條和《若干解釋》第20條、第21條的規定,行政訴訟被告包括行政機關和法律、法規或規章授權的組織。很明顯,規章授權的組織并不是行政主體,適用主體理論造成了被告范圍的縮小。因此適用行政主體標準來確定被告是不合理的。

 

  3.適用主體標準論與我國行政訴訟原理是自相矛盾的。根據訴訟法的原理,法院在立案前對被告主體資格的審查只應是程序性審查,但現實情況是,審判機關卻運用主體標準對被告資格進行了實體審查,在程序階段審查實體問題,這明顯與行政訴訟原理矛盾。

 

  4.適用主體標準不利于司法機關對行政機構的監督和制約。在當代中國,各地存在多種多樣的非行政主體,由于管理的需要都是以自己的名義進行行政行為,適用主體標準使這些明明是行為者的機構全都被排除在行政訴訟的大門外,不利于憲政權力制約思想的實現。監督行政機關依法行使行政職權應是行政訴訟的目的之一。但行為者違法,卻由別的行政主體承擔責任,不利于行為機構依法行政。如果不能讓所有的行政機構都能為自己的行為負責,那么就無法減少行政機構的違法侵權行為。

 

  (二)適用行為標準的原因

 

  筆者認為,認定被告資格應該以行為為標準,即適用行為標準論,在這個前提下,以自己名義對外作出行政行為的主體都可以成為適格被告。行為標準論的理論基礎在于:

 

  1.憲政價值的必然要求。行政訴訟通過國家審判權來監督行政機關依法行使職權和履行職責,實現對行政權的權力制約。行為標準論突破行政主體概念的限制,將行為機關全部納入到行政訴訟被告的范圍內,利于憲政價值的實現。同時,以人為本也是憲政的基本要求之一,拋開主體標準的局限性,以行為為標準,適當放寬被告的范圍,盡量避免因被告不適格而敗訴的情形,便于當事人訴訟,才能更好的實現憲法以人為本的人權價值。

 

  2.行政行為是行政訴訟的核心。行政訴訟制度的根本作用在于督促行政機關依法行政,這一作用決定了行政訴訟必須重點審查行政行為的合法性,整個訴訟活動都是圍繞這一問題展開的。同時,行政行為的合法性問題也是解決其他問題的前提。[4]行政行為不僅是行政訴訟的核心,也與原告、行為機關、第三人有著最直接的利害關系,法院最后的審判結果也是針對行政行為作出的。而與行政行為具有最直接聯系的就是行為機關。因此,行為機關作為職權的直接行使者,必須能夠成為行政訴訟中的被告。

 

  3.被告資格認定的問題是程序性問題,并不影響當事人的實體權利。被告適格不適格要了解具體案情后才能作出正確判斷,如果在立案前就能夠判斷出適格的被告,那實踐中就不可能存在因越權行使職權而敗訴的行政機關了。以行為為標準認定被告,并不影響當事人的實體權利。

 

  4.提高法院審判效率的要求。隨著社會和經濟的發展,行政主體結構日趨復雜,各類執法組織層出不窮,而且很多非行政主體在形式上看起來與行政主體沒有什么不同,當事人由于自身條件所限可能無法進行甄別。

 

  (三)在管委會及其職能部門被告資格認定問題上適用行為標準的可行性

 

  1.參與訴訟的可行性。很多有關開發區管委會或其職能部門的案件中,訴訟的實際參與者仍是行為機關。在訴訟過程中,即使經法院通知,行政相對人將被告變更為市政府或縣政府,出庭參加應訴的人仍是管委會的工作人員或管委會單方委托的律師。

 

  2.法律責任承擔的可行性。開發區管委會及其職能部門是實際承擔行為責任的主體。在行為機關敗訴的情況下,法律責任只有兩種,行為責任和賠償責任。賠償責任自不必說,都是由國庫或地方財政承擔。從現有的一些管委會案件的判決執行情況觀察,重作或履行職責或其他的行為責任,后續的實際工作還是由行為機關的工作人員來完成的,唯一的變動就是生效法律文書上的公章。

 

  3.現實管理的可行性。通過行為標準確認開發區管委會及其職能部門的被告主體資格,開發區的管理才能順利進行。一旦否定開發區管委會及其職能部門的訴訟主體資格,那么之前其以自己名義作出過的行政行為都處于效力待定狀態,不利于管委會對開發區的穩定管理。這樣做,既阻礙了開發區的發展,也違背了當初國家設立開發區管委會的初衷。

 

  五、解決對策:修改行政訴訟法,重構管委會及其職能部門行政訴訟被告資格認定的標準

 

  (一)國外確認行政訴訟被告資格的標準

 

  對于行政訴訟中被告資格的認定,國外情況同我國有很大不同,總體來說,被告資格的認定在國外不能算是一個問題。國外傾向于從大的方面劃分行政主體,主體少而確定(法律明確規定),然后以形式上的當事人來滿足救濟無缺漏的要求。[5]

 

  英美法系中的美國,被告的范圍特別寬泛,1976年修改的美國聯邦行政程序法第702條規定:“美國法院受理的訴訟,不是尋求金錢賠償,而是控告行政機關或其官員或其職員,以官方的身份或在法律掩飾下的作為或不作為時,不得以該訴訟反對美國或美國是必不可少的當事人為理由而駁回,或拒絕給予救濟。美國在這類訴訟中可以指名為被告,也可以對美國作出不利的判決或命令”。而且實踐中因錯列被告而敗訴的情形幾乎不存在。被告資格問題不出現在法定審查中,因為法定審查中,誰人作被告,都由法律明確規定.。聯邦行政程序法對非法定審查的被告,在第703節做了規定:“……在沒有能夠適用的特定的法定的審查程序時,司法審查的訴訟可以對美國、對機關以其機關名稱或者適當的官員提起”。[6]由此得知,美國被告的范圍十分寬泛,原告可以將行政機關、官員、甚至美國政府全部列為被告。而且無論被告是哪個行政部門,只要原告勝訴,最后裁判結果的執行都沒有問題。[7]

 

  在大陸法系國家中,被告資格也不是什么大問題。如在日本,對行政訴訟的被告規定的也十分明確。撤銷之訴中,被告是由作出處分或裁決的行政機關的性質確定的,若該行政機關不屬于國家或公共團體時,以作出處分或裁決的行政機關為被告;若行政機關屬于國家或公共團體時,以國家或公共團體為被告。

 

  在法國,判例是行政法的主要淵源,有關論著對被告資格幾乎沒有論述,這也說明被告在行政訴訟中并非重要與復雜的問題。[8]

 

  從以上的例子可以看出,上述國家對被告資格的規定都十分明確且寬松。幾乎不會出現被告不適格或無被告的情況,原告只要認為自己的權益受到行政行為的侵害,就可以提起行政訴訟。寬泛的被告資格實際是為民眾打開了行政訴訟的大門。

 

  (二)修改行政訴訟法及若干解釋,確立對被告資格的行為審查標準

 

  我國應該充分借鑒國外的做法,放松對被告資格的限制,盡量避免因被告不適格而敗訴的情形。在開發區管委會及其職能部門都具備承擔責任的能力且也是實際法律責任承擔者的前提下,為提高行政訴訟的效率,應簡化對其被告主體資格的審查,堅持“誰行為,誰被告”的審查標準,僅從形式上判斷被告。因為行政訴訟被告的資格問題,本質上是一個程序性質的問題,而不是一個實體性質的問題,并且,被告資格這個程序性的問題是在行政訴訟受案范圍問題已經解決的前提下才能確定的。[9]如果能夠以行政行為作為被告資格的確認標準,不僅能夠減少設立開發區管委會的人民政府的訴訟負擔,而且通過行政相對人和行為機構的直接交流,也有利于化解糾紛,解決行政爭議。

 

  因此,無論是從便利當事人訴訟還是監督行政機關依法行政,筆者都認為開發區管委會及其職能部門應該具有行政訴訟被告資格,本著經濟和效率的原則,修改現行的行政訴訟法及若干解釋關于被告資格認定的行為標準是最根本,也是最佳的解決途徑。

 

【注釋】

[1]胡建森、趙大光:《中國大陸行政訴訟:制度、立法與案例》,浙江大學出版社2011年版,第75頁。

[2]馮舉、周偉:《論行政訴訟被告確認規則的理論基礎》,載《北京行政學院學報》2007年第3期。

[3]楊小君:《我國行政訴訟被告資格認定標準之檢討》,載《法商研究》2007年第1期。

[4]方世榮:《行政法與行政訴訟法學》,中國政法大學出版社2007年版,第310頁。

[5]方潔:《從第三部門組織到行政訴訟被告》,載《行政法學研究》2007年第3期。

[6]王名揚:《美國行政法》,中國法制出版社2005年版,第635-636頁。

[7]王振宇:《美國司法審查制度考察概要》,載www.chinacourt.org/article/detail,于2013年5月13日訪問。

[8]周偉:《行政訴訟被告資格確認規則的反思》,載www.110.com,于2013年5月14日訪問。

[9]前引[3]。

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