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行政訴訟對關聯民事爭議的一并審理

來源:網絡 作者:未知 時間:2016-05-06


行政訴訟對關聯民事爭議的一并審理

      --對新行政訴訟法第六十一條的理解與適用

 

作者|張明軍(深圳市鹽田區人民法院)

原載|《人民司法(應用)》2016年第7期

 

   在審判實踐中,有些行政行為引起的行政爭議附帶著相應的民事爭議,出現行政與民事關聯爭議案件。對此類案件實行何種審理模式,一直以來,因缺乏相應的法律規定,實踐中的做法各異,經常發生行政與民事裁判結果互相矛盾的現象,反復訴訟經常出現。2015年5月1日正式實施的行政訴訟法第六十一條規定:“在涉及行政許可、登記、征收和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中,當事人申請一并解決相關民事爭議的,人民法院可以一并審理。在行政訴訟中,人民法院認為行政案件的審理需要以民事訴訟的裁判為依據的,可以裁定中止行政訴訟?!边@就意味著行政訴訟一并審理關聯民事爭議制度的確立。2015年4月20日,最高人民法院審判委員會審議通過的《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2015]9號)(以下簡稱新《解釋》)進一步對行政訴訟中一并審理關聯民事爭議的相關訴訟程序問題進行了規定。但是,具體如何理解和適用新行政訴訟法第六十一條的規定,行政訴訟中應當怎樣一并審理關聯民事爭議,何種情況下適合進行一并審理,裁定中止行政訴訟,將關聯民事爭議交由民事訴訟解決,仍缺乏相應的具體規定和判斷標準。在此,筆者從理論結合實踐的角度,在分析行政與民事關聯爭議特點和類型的基礎上,結合西方國家處理此類問題的理論與實踐,對行政訴訟中一并審理關聯民事爭議問題進行探討,以期益于審判實踐。

 

   一、行政與民事關聯爭議的特點與類型劃分

 

   所謂行政與民事關聯爭議,是指行政與民事兩種不同性質的法律糾紛由于同一法律事實而發生或者一個法律事實的發生導致了后一法律事實的發生,從而產生了兩種性質不同的法律爭議所引起的糾紛。在國外,對此問題有不同的表述,在法國叫“附屬問題”,在德國和日本叫“先決問題”。在我國,有人稱之為“行政與民事關聯爭議”,有人稱之為“行政與民事交織糾紛”,還有人稱之為“行政行為作為民事訴訟先決問題”,新行政訴訟法中使用的是“相關民事爭議”的表述,因此筆者稱之為“行政與民事關聯爭議”。

 

   (一)行政與民事關聯爭議的特點

 

   從實踐中已經出現的行政與民事關聯爭議來看,這類糾紛主要有以下特點:其一,關聯爭議涉及的行政領域范圍廣泛,涉及行政處罰、行政許可、行政登記、行政征收征用、行政確認、行政裁決等主要行政行為領域。其二,受關聯爭議影響的法律權利義務范圍廣,既有實體法律權利義務上的關聯,也有法律程序方面的關聯。其三,關聯爭議的關聯程度不一。有的行政行為是賦予民事主體資格,如經過工商登記的公司才能取得合法資格?,有的行政行為是民事法律行為的法定程序條件,如房屋買賣只有進行了過戶登記產權才轉移;有的則為選擇程序條件,如山林、草原、灘涂等權屬糾紛,當事人可以申請行政機關確權也可以向法院提起訴訟;有的行政行為為民事權利、責任的依據,如專利、商標權的取得必須通過專利局、商標局的授權,工傷責任的承擔必須以工傷認定為前提等。

 

   (二)行政與民事關聯爭議的類型劃分

 

   可以根據行政與民事法律關系發生的先后順序或行政與民事法律關系的互相影響程度做如下類型劃分:

 

   1.以實體法律關系產生的先后順序為依據,可分為行政先行型和民事先行型。

 

   所謂行政先行型,即行政行為先于民事法律關系產生,行政法律關系是民事法律關系產生的前提。比如,在行政確權、行政許可等授益性行政行為作出后,相對人以該行政行為賦予的權利進行民事活動,發生民事法律關系。一旦發生爭議,就可能涉及對民事權利的合法認定問題,行政爭議的解決成為解決民事爭議的前提。所謂民事先行型,即涉訟的民事法律關系先于行政行為產生,民事法律關系是行政行為的事實基礎。比如,甲與乙合伙購買一輛客車跑出租,后甲私自將車輛賣與丙,丙遂向車輛管理部門申請辦理過戶手續,車管部門在得知車輛有糾紛時拒絕辦理,丙向法院提起行政訴訟,要求車管部門履行法定職責。該糾紛中,買賣關系先于車輛登記,甲丙之間買賣關系是否有效構成車輛能否過戶登記的前提條件之一。

 

   2.以當事人爭訟的主要目的為標準,可分行政爭議為主附帶民事爭議型、民事爭議為主附帶行政爭議型、行政和民事爭議并重型。

 

   所謂行政爭議為主附帶民事爭議型,是指當事人因不服行政機關行政行為而提起行政訴訟,同時對與行政行為有關的民事問題有爭議,需要法院附帶予以處理。如原告孟某不服被告某市房管局房產登記糾紛案中,原告孟某認為第三人依據虛假的買賣材料向被告申請房產登記,被告不作認真審查就向第三人發放房產證的行為侵犯其合法權益。該案中,當事人訴訟的主要目的是確定被告的行為是否合法,但要確定被告行為是否合法,需要首先查清第三人向被告提交房產登記的材料是否真實。所謂以民事爭議為主附帶行政爭議型,主要是指訴訟因民事爭議而起,當事人的訴訟目的主要是為解決民事爭議,行政機關與相對人之間的行政糾紛并非主要矛盾,但民事爭議的解決取決于行政行為的有效性,處理民事爭議前需要對行政爭議進行處理。如某行政機關為甲頒發房屋建設許可證,導致甲的建房行為侵犯了乙的相鄰權,乙若要求甲排除妨礙,必須附帶先解決行政機關頒發房屋建設許可證行為的合法性問題。所謂行政爭議與民事爭議并重型,是指因同一法律事實而引發行政爭議和民事爭議,各爭議之間相對獨立,一個糾紛的處理并不影響另一糾紛的處理。比如,在甲違法搭建房屋侵犯乙合法權益案中,甲的房屋與乙的房屋之間有1.5米的空間,甲未經乙同意和有關部門批準,私自在兩房之間搭蓋衛生間和雜物房,把乙的后窗擋住,使乙的房屋光線不足,乙投訴后,行政機關對甲進行了處罰。該案中,甲未經相鄰房主同意和有關部門批準,私自搭建衛生間、雜物房,影響了乙房屋的采光、通風,該行為既是違反有關房屋建設管理的違法行為,又是一種民事相鄰關系侵權行為,兩個糾紛的處理可以并行。

 

   二、西方國家處理行政與民事關聯爭議的理論與實踐

 

   西方國家遇到行政與民事關聯爭議問題時,由于各國法律傳統、司法制度的差異,處理問題的方法有所不同,各有其特點。

 

   (一)大陸法系國家

 

   在實行二元司法體制的大陸法系國家,一般而言,民事爭議與行政爭議的界分相對嚴格,二者分別適用不同的訴訟程序,因此在出現不同法律性質的關聯爭議問題時,一般根據關聯爭議的情形采取不同的處理方法。比如,在法國,稱行政與民事關聯爭議問題為附屬問題,并在此基礎上進一步將附屬問題分為同一法院系統內部之間的附屬問題和不同法院系統之間的附屬問題。解決附屬問題的辦法分為兩個原則:一是先決問題原則,即把附屬問題作為先決問題,由受理訴訟案件的法院決定。根據這一原則,有權管轄主要訴訟標的法院也有權管轄附屬問題。二是審判前提原則,即普通法院或行政法院在審判中遇到附屬問題時,如果該問題又構成審判前提問題,則應將這個問題交給另一審判系統中有管轄權的法院決定。[1]在德國,根據聯邦德國行政法院法第94條的規定,如果訴訟爭執的判決一部或全部取決于另一法律關系是否存在,而該法律關系又為另一訴訟案件的標的,或須由一個行政機關作出確認的,法院可將訴訟中止,直到另一訴訟審結或行政機關作出決定。符合訴訟集中原則時,法院也可以根據申請一并審理。對此條款的具體適用上,據我國臺灣地區學者吳庚介紹,在行政訴訟中遇到民事爭議影響行政裁判時,行政訴訟一般中止;在民事訴訟中遇到行政爭議影響訴訟進行時,如果行政事件成為民事行為的先決問題,普通法院可自行裁判行政處分是否適法。[2]

 

   (二)英美法系國家

 

   在英美法系國家,雖然在理論上不存在公私法的劃分,沒有普通法院和行政法院的區分,法院內部也不存在行政審判庭和民事審判庭的區分,所有糾紛均遵循同一救濟程序解決,但在具體實踐中,法院也盡力為公法問題和私法問題劃清界限,并據此決定哪些爭議應當通過司法審查途徑解決,而哪些爭議應當通過私法救濟途徑解決。具體在行政與民事關聯爭議的處理問題上,通過判例發展出了一些基本的處理原則。第一,私法救濟程序可以對行政機關的公權力行為進行審查?!八椒ǔ绦蛑袑Q定加以審查并不會構成程序濫用,如果公法決定對于私法上的權利救濟而言是附屬問題時,公法決定就沒有必要通過司法審查來解決,可以在普通程序中一并審查?!钡诙?,無效法律行為可以在訴訟程序中作為抗辯的理由?!胺ㄔ翰⒉徽J為對行政決定加以質疑的唯一方法是申請司法審查,在民事訴訟程序中對被作為抗辯理由的行政決定的有效性直接進行認定?!盵3]在上述處理原則的指導下,法官針對事實問題與法律問題會采取不同的態度。對于事實問題,一般而言會尊重行政機關的決定,不用法院的意見代替行政機關的意見,“不論普通法院是否同意行政行為的結果,只要這個結果是合理的,法院必須接受,作為定案的依據?!盵4]對于法律問題,“審查法院應決定全部有關的法律問題,解釋憲法和法律條文?!盵5]

 

   三、行政訴訟一并審理關聯民事爭議應當遵循的原則

 

   結合西方國家處理行政與民事關聯爭議問題的經驗及我國司法實際,筆者認為,處理行政與民事關聯爭議時,應當以有效解決爭議為目的,明確行政審判和民事審判之間的分工合作關系,本著減少當事人訟累、節約訴訟成本、提高辦案效率、保護當事人合法權益的精神,盡量在行政訴訟中一并審理關聯民事爭議。具體而言,在審理過程中,應當遵循以下原則:

 

   (一)公正高效原則

 

   人民法院作為國家司法機關,為保障司法裁判的權威和效率,應避免同一法院或不同法院對同一問題作出相互矛盾的裁決,無論是民事爭議還是行政爭議,能夠一并處理的盡量一并處理,而不應簡單推諉。對法院已經生效的民事或行政裁判一般應遵循先判,根據生效裁判內容處理民事或行政糾紛。如果認為該生效裁判確有錯誤,可以通過審判監督程序糾正,不宜直接作出與生效裁判一致的判決。這是審判公正效率的需要,也是維護司法權威的需要。新行政訴訟法之所以規定在行政訴訟中一并審理民事爭議,其主要目的也是解決相關聯的民事、行政爭議,避免民事、行政審判各自為戰,影響司法效率,浪費司法資源。因此,應當在行政訴訟中確立以一并審理關聯民事爭議為原則,只有當關聯民事爭議確實不適合在行政訴訟中處理且又為解決行政爭議所必須時,才可以不在行政訴訟中審理關聯民事爭議,并且中止正在進行的行政訴訟,將民事爭議交由民事審判解決。

 

   (二)前提爭議先行原則

 

   針對行政訴訟與民事訴訟的處理先后順序問題,學術界和司法實務部門長期存在爭議。有人從公益優先的角度出發,提出“先行后民”原則,有人則主張私益保護優先,應當“先民后行”。筆者認為,行政訴訟與民事訴訟之間并沒有確定的先后模式,二者之間應具體分析爭議的性質以及關聯關系,不能因為行政訴訟涉及公益就優先于民事訴訟,“所謂公益也好,私益也好,它們皆是法律所認可和保護的利益,在法律的天平上應有同等的重量?!盵6]行政爭議與民事爭議之間誰先誰后的問題應由所需要解決的問題本身的邏輯次序決定,應當遵循審判前提爭議先行的原則。當民事爭議的處理必須以行政爭議的處理結果為前提時,就應當“先行后民”;當行政爭議的處理結果必須以民事爭議的處理結果為前提時,則應當“先民后行”

 

   (三)必要但有限審查原則

 

   行政訴訟一并審查民事爭議,意味著在行政訴訟過程中,行政審判可以對民事糾紛進行審查。但是,基于行政訴訟與民事訴訟的不同性質特點和功能要求,這種審查必須是必要且有限的。行政訴訟的主要目的在于解決行政爭議、監督行政機關依法行政和保護當事人合法權益,因此行政審判主要圍繞被訴行政行為的合法性進行審查,而民事訴訟的主要目的則是依據事實和法律解決當事人之間的民事爭議,不同的訴訟目的決定了不同的審查側重點,行政訴訟不應對所有關聯民事爭議進行處理,而應綜合考慮爭議的焦點、行政與民事的關聯程度、民事爭議在行政訴訟中的地位和作用等多種因素,積極穩妥地進行處理。

 

   (四)信賴保護原則

 

   在現代行政法中,信賴保護原則是為了保護行政相對人對已作出的行政行為的信賴利益而設置的一項法律原則,旨在處理行政行為的效力變化與行政相對人的信賴利益關系,保護當事人因信賴而獲得的正當利益。其基本要求是,如果當事人的信賴不值得保護,行政行為被撤銷,當事人自然應返還所獲的利益;若信賴值得保護,則不得撤銷行政行為,如果必須撤銷。也應予以補償在行政訴訟中一并審理關聯民事爭議時,信賴保護原則必須予以遵守,這是行政行為公定力的基本要求。行政行為的公定力要求行政行為一經作出就被視為合法行為,他人應予以尊重,包括民事主體在從事與該行政行為關聯的民事行為時,應對行政行為予以尊重?!靶姓袨榈墓Σ坏渲袷轮黧w的意思表示行為,也支配著民事法律責任的分擔。民事主體因對行政行為表示尊重而在民法上作為或不作為時,就不應向對方承擔民事法律責任?!盵7]因此,行政訴訟中解決行政相對人與第三人之間的關聯民事爭議時,若涉及行政機關的授益性行政行為的效力問題,就應當遵循信賴利益保護原則,合理確定各方的利益或責任承擔。

 

   四、不適合在行政訴訟中一并審理的關聯民事爭議之判斷

 

   如前所述,并不是所有的與行政爭議相關聯的民事爭議問題都可以在行政訴訟中解決,有些國家的法律甚至明確規定了某些情形的關聯民事爭議不應當在行政訴訟中一并審理。我國新行政訴訟法第六十一條第二款也規定,“在行政訴訟中,人民法院認為行政案件的審理需要以民事訴訟的裁判為依據的,可以裁定中止行政訴訟?!奔串旉P聯民事爭議確實不適合在行政訴訟中一并審理且又為解決行政爭議所必須時,可以中止行政訴訟。那么,如何理解和適用該條款?哪些關聯民事爭議不適合在行政訴訟中一并審理,需要中止行政訴訟?筆者認為,可以從關聯民事爭議在整個訴訟中的地位、訴訟雙方爭訴的焦點以及行政訴訟中解決該民事爭議是否存在困難等方面來進行判斷。具體而言,符合下列三個方面條件的關聯民事爭議,可以判斷其不適合在行政訴訟中一并審理,一般而言,需要中止行政訴訟:

 

   (一)民事爭議在整個爭議中居于基礎性地位

 

   前提爭議先行原則是處理行政與民事關聯爭議的基本原則。當民事爭議在整個爭議中處于基礎性地位,構成解決行政爭議的前提,直接影響和決定行政裁判的結果時,關聯民事爭議一般不適合在行政訴訟中一并處理。如果當事人之間對所涉民事問題雖有爭議,但不影響行政審判的結果,或者案件中的其他證據足以解決行政爭議,也不需要中止行政訴訟。我國新行政訴訟法也基本采用了這思路,規定只有行政案件的審理需要以民事訴訟裁判結果為依據時,才可以裁定中止行政訴訟。

 

   (二)關聯民事爭議為行政訴訟雙方爭訟的焦點

 

   有些關聯民事爭議雖然對解決行政爭議有重要影響,但是否適合一并審理,或者說是否需要中止正在進行的行政訴訟,還要看關聯民事爭議是否為行政訴訟雙方當事人爭訴的焦點。只有關聯民事爭議為訴訟雙方爭訟的焦點,即行政訴訟一方當事人以自己主張的民事事實或行為作為支持其訴訟請求的主要依據,另一方以相反的理由進行抗辯,而解決該民事爭議又為解決行政爭議所必需時,才需要中止正在審理的行政訴訟案件。相反,如果關聯民事爭議沒有構成訴訟雙方爭訟的焦點,不影響人民法院依法審查被告的行政行為,就沒有必要中止行政訴訟。比如,甲與乙發生道路交通事故,交警部門作出事故責任認定書,認定事故責任甲承擔70%,乙承擔30%。甲認為責任認定書沒有向自己有效送達,程序違法,不能作為責任認定的依據,向法院提起行政訴訟,要求撤銷該責任認定書。乙則主張以交警部門的事故責任認定書為依據,要求甲賠償損失。該糾紛中,雖然當事人對關聯民事爭議的責任劃分有爭議,但行政訴訟雙方爭訴的焦點在于被告作出責任認定的行為是否違法,民事爭議問題不是原被告雙方爭訴的焦點,不影響人民法院依法審查被告的行政行為,并根據審查的結果對關聯民事爭議進行相應的處理。

 

   (三)關聯民事爭議在行政訴訟中解決確實存在困難

 

   行政訴訟一并審理關聯民事爭議應當考慮經濟和效益因素。關聯民事爭議是否需要另行解決,還要看該關聯民事爭議所涉及的民事問題在行政訴訟中解決是否確實存在困難。如果關聯民事爭議在行政訴訟中確實不易解決且又為解決行政爭議所必需時,則該關聯民事爭議就不適合在行政訴訟中一并解決,就需要中止行政訴訟,另循民事審判途徑先行解決民事爭議問題。如果關聯民事爭議在行政訴訟中很容易就能解決,從訴訟經濟的角度考慮,一般不用中止行政訴訟,而是可以選擇在行政訴訟中一并審理。在法國,解決問題是否存在困難被看作構成審判前提的重要條件之一,也是判斷是否需要中止訴訟的重要標準,“如果問題的意義清楚,法律適用明白,受訴法院本身就可決定,此時就不成為審判前提問題,不需要中止審理?!盵8]比如,如果爭議的民事行為屬于明顯違法而無效,在行政訴訟中就可以直接進行處理,沒有必要中止訴訟。因為,違反法律禁止性規定的民事法律行為一律無效,任何人都可以不待公權力的確認而無視其效力,作為代表國家行使審判權的行政審判當然也可以直接處理。

 

   值得注意的是,上述三個方面的條件是互相聯系、互相補充的,若只滿足某一個或兩個方面的條件,則不一定要中止行政訴訟。

 

    【注釋】

    [1]王名揚:《法國行政法》,中國政法大學出版社1988年版,第590—592頁。

  [2]吳庚:《行政爭訟法》,三民書局1999年版,第9—10頁。

  [3]馬懷德、張紅:“行政爭議與民事爭議的交織與處理”,載《法商研究》2003年第4期。

  [4]湯維建:《美國民事司法制度與民事訴訟程序》,中國法制出版社2001年版,第72頁。

  [5]王名揚:《美國行政法》,中國法制出版社1995年版,第678頁。

  [6]何兵:“高永善訴焦作市影視器材公司房產糾紛案件評析——從程序法的角度”,載羅豪才主編:《行政法論叢》2卷,法律出版社1999年版,第426頁。

  [7]葉必豐:《行政行為的效力研究》,中國人民大學出版社2002年版,第92頁。

  [8]王名揚:《法國行政法》,中國政法大學出版社1988年版,第592頁。


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